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山东电力体制改革综合试点方案解读

  • 2016-11-07 14:52:59

近日,省委、省政府印发了《山东省电力体制改革综合试点方案》(鲁发〔2016〕33号)。《试点方案》的出台,对于深入推进我省电力体制改革,加快现代电力市场体系建设具有重要意义。今天,我们邀请省发改委副主任魏建强先生,省对口支援办主任、省发改委能源处处长郭晓东先生,省经信委副主任王万良先生,省物价局副局长王海明先生,山东能源监管办副专员左卫华先生,国网山东省电力公司副总经理刘伟生先生,解读《试点方案》有关内容并回答记者提问。

魏建强:

本次发布会由省新闻办组织,省发改委和省经信委、省物价局、山东能监办、省电力公司的负责同志一起召开,主要是对省委、省政府2016年11月7日印发的《山东省电力体制改革综合试点方案》(以下简称《方案》)进行专项解读。下面,我先就《方案》的目标任务、制度建设和政策措施等,向大家作一个简要的介绍。

一、关于《方案》出台的背景和重要意义

电力行业是经济社会发展的重要基础性产业。党中央、国务院高度重视电力体制改革工作,2015年3月,中共中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)。2015年年底,国家发改委、国家能源局出台了一系列配套文件,对电力体制改革进行了全面部署。

电力体制改革事关经济社会发展全局,受到社会广泛关注。对此,省委、省政府高度重视,要求全面贯彻国家电力体制改革系列文件精神,尽快提出符合山东实际的试点方案。根据省委、省政府的统一部署,省发展改革委会同省经济和信息化委、省物价局、山东能监办、国网山东电力公司等部门、单位,在深入调研的基础上,起草了《山东省电力体制改革实施方案》。期间,先后多次召开了省直有关部门、发电企业和电力用户代表等层面的座谈会,对征求的67条意见建议,作了充分研究吸收。2016年5月27日,省政府第79次常务会议对方案进行了审议并原则通过。6月1日,省委全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过了方案。按照国家要求,6月17日,我省以省政府名义将方案报国家发展改革委、国家能源局审批。根据国家有关部委的意见建议对我省方案进行认真修改后,8月30日,国家发改委、国家能源局印发《关于同意河南省、新疆维吾尔自治区、山东省开展电力体制改革综合试点的复函》(发改经体[2016]1894号),同意我省开展电力体制改革综合试点,并批复了《山东省电力体制改革综合试点方案》。按照省委、省政府的要求,11月7日,省委、省政府正式印发《方案》。

《方案》的出台,对于我省迅速把思想和行动统一到习近平总书记系列重要讲话和对山东重要批示精神上来,统一到党中央、国务院全面深化改革的工作部署上来,统一到省委、省政府关于电力体制改革的重大决策上来,具有重大意义。贯彻实施《方案》,有利于完善电力市场竞争体制,促进电力资源优化配置,有利于进一步降低用电成本,更好地服务用户用电需求,推进电力行业持续健康发展,推进经济结构转型升级,必将为我省经济社会发展带来新的动力。

二、关于《方案》的内容框架和主要特点

《方案》包括总体要求、改革路径、重点任务、组织实施四个部分,涵盖了8项重点任务、29项分项任务和4项保障措施。

《方案》作为我省电力体制改革的纲领性文件,针对我省电力行业存在的突出问题,提出了我省电力体制改革的总体思路和任务目标和改革原则。

——改革体制架构为“管住中间、放开两头”。“管住中间”,是指对具有自然垄断属性的输配电网环节加强政府监管、实行政府定价,确保电网公平开放、市场公平交易,并更好地实现电网科学规划,充分发挥电网规模效益、提高管理效率。“放开两头”,是指在发电侧和售电侧实行市场开放,引入竞争,放开用户选择权,形成多方买卖的市场格局,价格由市场形成,发挥市场配置资源的决定性作用。

——改革路径为“三放开、一独立、三强化”。“三放开”,即有序放开输配电以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发、用电计划;“一独立”,即推进交易机构相对独立,规范运行;“三强化”,即进一步强化政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

——改革目标为“建立现代电力市场体系”。加快构建“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制,形成具有竞争活力、健全完善的现代电力市场体系。

——改革原则为“五个坚持”。坚持要把保障电力系统的安全稳定运行和电力可靠供应作为前提条件;坚持市场化改革方向;坚持要把保障民生用电作为底线;坚持强化节能减排;坚持加强电力市场监管。

围绕贯彻总体要求,《方案》对重点任务、工作措施等作了全面部署安排,主要体现了三个特点:一是原则性强。我省《方案》坚持市场化改革方向,落实中央确定的改革原则和政策,全面贯彻了国家电力体制改革精神。二是针对性强。《方案》力求结合我省电力行业发展的实际,围绕解决对电力行业发展制约性强、矛盾突出的重点问题,在关于有序放开发用电计划、跨省区电力交易、规范企业自备电厂、可再生能源发电等方面部署了多项改革任务,以体制机制创新推动电力行业健康发展。三是综合性强。电力体制改革是一个系统工程,各改革任务之间既相互制约又相互联系,牵一发而动全身。落实我省整体推进改革和开展电力体制改革综合试点的工作部署,《方案》确定了输配电价改革、电力市场建设、售电侧改革等多项重点任务,明确了改革的优先顺序、主攻方向、工作机制等,合理布局了时间表和路线图,充分体现了电力体制改革的综合性和系统性。

三、关于重点任务

《方案》提出了8个方面的重点任务。一是有序推进电价改革。围绕建立市场化定价机制,提出开展输配电价测算核定,分步推进发售电价格市场化,妥善处理交叉补贴。二是推进电力交易体制改革。围绕完善电力市场化交易机制,提出规范市场主体准入标准,建立相对稳定的中长期电力市场交易机制、跨省跨区电力交易机制、有效竞争的现货交易机制和电力市场辅助服务机制。三是组建相对独立的山东电力交易中心。围绕建立公平规范的市场交易平台,提出组建股份制电力交易中心,设立由各类市场主体代表组成的市场管理委员会,改革和规范电网企业运营模式。四是推进发用电计划改革。围绕促进电力市场化交易,实现电力平衡从以计划手段为主向以市场手段为主平稳过渡,提出有序放开发用电计划,建立优先发电制度和优先购电制度,加强需求侧管理和应急机制建设。五是稳步推进售电侧改革。围绕放开竞争性业务、提出在配售电环节引入竞争机制,鼓励社会资本投资新增配电业务,建立售电主体准入和退出机制,多途径培育售电主体。六是建立分布式电源发展新机制。围绕优化能源结构,提出积极发展分布式电源,完善可再生能源并网运行和服务,促进清洁能源多发满发。七是加强和规范自备电厂建设和运营管理。围绕建立公平竞争的市场秩序,提出规范自备电厂建设管理,加快推进自备电厂升级改造。八是加强电源和电网建设统筹规划。围绕提高电力安全可靠供应水平,提出加强电力行业特别是电网的统筹规划,减少和规范电力行业行政审批,加强科学监管,建立健全电力市场主体信用体系。

四、关于组织实施

围绕建立健全电力体制改革的工作推进机制,《方案》提出了加强组织领导、明确任务分工、合理安排改革进度、规范报批程序等4个方面的要求,确保各项工作有力有序展开。一是省政府成立了孙伟常务副省长任组长、各部门分管负责同志任成员的电力体制改革工作领导小组。领导小组办公室设在省发展改革委,各有关部门、单位密切配合,共同做好电改工作。二是进一步明确了任务分工。我省电力体制改革由省发展改革委总牵头,省经济和信息化委、省物价局、山东能源监管办、省电力公司等有关部门、单位根据工作职能,分别牵头各专项改革。三是合理安排工作进度。结合我省电力行业实际,力争用3年的时间,基本形成现代电力市场体系。四是电力体制改革各专项方案和重大政策,需按规范的工作程序报批。

总之,电力体制改革是一项庞大的系统工程,涉及方方面面、各行各业、千家万户,任务艰巨、责任重大、使命光荣,省发展改革委将在省委、省政府的坚强领导下,会同有关部门,加强协调配合,凝聚各方力量,形成改革的强大合力,共同推动《方案》顺利实施,为加快推进供给侧结构性改革、开创经济文化强省建设新局面作出更大贡献。


记者:推进电力市场化是本轮电力体制改革的方向,我省目前正在推进电力市场建设。请问进展情况如何?主要改革措施有哪些?

王万良:

市场化改革是这次电力体制改革的主要方向,电力市场建设是电力体制改革的中心环节。我省推进电力市场建设,总原则是按照中发〔2015〕9号和鲁发〔2016〕33号文件精神,遵循“三放开、一独立、三强化”的改革路径,兼顾改到位和保稳定,按计划分步骤实施。按照职责分工,我委主要抓好以下三个方面工作。

第一,推进电力市场建设。按照我省综合试点方案要求,会同有关部门制定了相关专项改革方案和管理办法,采取多种措施,进一步完善我省市场化交易机制。一是规范市场主体准入条件。按照接入电压等级、能耗水平、排放水平、产业政策以及区域差别化政策,确定参与市场交易的发电企业、售电主体和用户目录;二是逐步放开发电企业、售电主体和用户准入范围,不断丰富交易品种,健全风险规避机制,逐步建立相对稳定的中长期交易市场;三是完善跨省跨区电力交易机制。结合“外电入鲁”战略实施,按照中长期交易为主、临时交易为补充的跨区跨省交易模式,推进我省与相关省份的电力市场化交易,促进电力资源在更大范围优化配置;四是启动现货市场研究。在推进中长期交易基础上,开展现货市场研究,根据山东电源分布、负荷特性、电网结构等因素和市场成熟条件,适时开展现货交易试点。

第二,有序放开发用电量计划。一是,按照国家和省委省政府电力体制改革部署要求,除公益性、调节性电量外,在确保电网稳定运行和可再生能源电力消纳的前提下,逐步放开发用电量计划。今年参与市场交易的电量达到30%以上。二是,建立优先发电权和优先购电权制度。机组的优先发电权,主要是指通过在年初预留电量空间,保障规划内的风能、太阳能、水能、生物质能等清洁能源发电,加强机组运行管理考核,保障调峰调频电量、热电联产机组“以热定电”电量优先上网。用户的优先购电权,主要是指确立优先购电的用户范围,保障全省农业、重要公用事业、公益性服务行业以及居民生活等无议价能力用户可靠供电,不纳入有序用电范畴,暂不参与市场竞争。全省发用电量计划原则上在2020年放开到位。

第三,积极推进售电侧改革。根据国家有关部门制定出台的售电公司准入与退出、有序放开配电业务管理办法,按照“一注册、一承诺、一公示、三备案”的准入程序,从今年起推进售电公司进入市场。一是建立售电主体准入和退出机制。按照技术、安全、环保、节能标准和社会责任等要求,明确售电主体条件,规范市场准入和退出管理程序。二是做好售电公司的培育。多途径培育售电主体,允许符合条件的高新产业园区或经济技术开发区、发电企业投资组建售电公司,允许拥有分布式电源的用户和微网系统参与电力交易。鼓励社会资本投资成立售电公司,鼓励公共服务行业和能源服务公司从事售电业务。三是鼓励社会资本投资新增配电业务。坚持试点先行、稳步推进,探索社会资本投资配电业务的有效途径,逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务。
  
按照省政府要求,今年全省电力直接交易电量规模将达到1000亿千瓦时以上,比去年增加约400亿千瓦时。我省将进一步完善交易办法和规则,为企业提供便利化服务,进一步降低用电成本,促进电力市场建设。

记者:《方案》提出建立分布式能源发展新机制,请问我们在可再生能源和分布式电源发展方面主要做了哪些工作?以这次电力体制改革为契机,下一步主要采取哪些措施加快分布式电源发展?

郭晓东:

我省是能源生产消费大省,能源消费总量偏大、煤炭在能源消费中的比重偏高是我省能源发展过程中亟待解决的突出问题。近年来,我省把加快新能源和可再生能源发展作为转变能源发展方式、调整优化能源结构的重要举措。强化规划政策引领,组织编制全省新能源和可再生能源发展规划,出台了《关于促进新能源产业加快发展的若干政策》等一系列配套文件。按照简政放权、转变职能的总体要求,简化新能源和可载生能源项目审批,切实做到应放尽放、应减尽减,优化服务、提高效率。同时,强化资金和价格政策扶持,省政府先后设立新能源产业发展、分布式光伏发电应用等专项资金,对新能源技术研发、推广应用和产业发展给予重点支持;在电价方面,除执行国家标杆电价外,我省对光伏发电、风电又给予适度的补贴。这些政策措施,有力推动了全省新能源和可再生能源快速发展。截至2016年底,全省新能源和可再生能源装机容量达到1580.5万千瓦,占电力总装机的14.4%,装机容量和比重较2015年末分别增长465.5万千瓦和提高2.9个百分点。

但是由于我省基本没有水电,海阳、荣成大型核电项目也尚未建成投运,可再生能源发电量仅占省内发电量的5.8%,远低于全国的平均水平。同时,在当前形势下,推进新能源和可再生能源发展,既是调整优化能源结构、强化大气污染防治的重要抓手,也是国家明确的重要约束性指标。我们必须牢牢抓住这次电力体制改革的重大机遇,结合山东实际,健全工作机制,进一步形成加快推进新能源和可再生能源的政策合力。为此,《方案》的主要考虑是:一是积极发展分布式电源。放开用户侧分布式电源建设,支持企业、机构、社区和家庭根据各自条件,因地制宜投资建设太阳能、风能、生物质能发电以及燃气“热电冷”联产等各类分布式电源,准许接入各电压等级的配电网络和终端用电系统;鼓励专业化能源服务公司与用户合作或以“合同能源管理”模式建设分布式电源;积极开展分布式电源项目的各类试点和示范。二是建立优先发电制度。坚持节能减排和清洁能源优先上网的原则,保障可再生能源优先发电顺序,确保规划内的风能、太阳能、水能、生物质能等清洁能源发电按照政府定价优先上网,并留足电量计划空间,促进清洁能源多发满发。三是完善并网运行服务。完善接入电网的技术标准、工程规范和相关管理办法,依照规划认真落实可再生能源发电保障性收购制度,解决好无歧视、无障碍上网问题。在确保安全的前提下,积极发展融合先进储能技术、信息技术的微电网和智能电网技术,提高系统消纳能力和能源利用效率。当然,《方案》中的这些措施还是一些方向性、指导性的政策。下步,我省将专门出台加快推动分布式电源建设的配套实施方案,进一步强化组织引导,细化工作举措,全力推进可再生能源和分布式电源建设,加快转变能源发展方式、调整优化能源结构,积极构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。

记者:电价改革是电力体制改革的基础,也是社会关注的重点,我省电价改革主要任务有哪些?输配电价作为电价改革的重要内容,省物价局作为牵头部门,开展了哪些工作?下一步工作打算是什么?

王海明:

我省电价改革主要内容是按照“准许成本加合理收益”原则,核定电网企业准许总收入和各电压等级输配电价。放开输配以外的竞争性环节电价,实现市场化定价。具体包括以下三个方面重点任务:

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